中国控烟法治发展报告首发，4直辖市22省会城市已出控烟法规

3月16日,中国社科院法学所首次发布《中国控烟法治发展报告》。《报告》披露,4个直辖市、22个省会(首府)城市已经出台了专门的控烟地方性法规或规章。

《报告》执笔人、广州大学科技创新法治研究中心副主任王轩研究员认为,目前全国各地控烟环境差异比较大,启动国家控烟立法程序的困难比较大,应着眼于把现有控烟法规落实,通过宣传教育,推动公民自我约束。

27个省会中已有22个就控烟立法

每年,烟草使全球800多万人失去生命。其中,约700万人死于吸烟导致的疾病,120万人死于二手烟暴露导致的疾病。

2003年,世界卫生组织的《烟草控制框架公约》通过后,控烟法治建设在全球广泛兴起。2006年1月,《公约》在中国正式生效,这标志着中国烟草控制已经由国内立法控制扩大到国际立法控制。

“中国没有全国统一的针对控烟的专门立法,控烟工作依据的法律规范性文件层级不高。”王轩告诉新京报记者,中国控烟法治建设从地方立法开始。

在27个省份中,除吉林省1996年颁布了《吉林省城市公共场所禁止吸烟规定》,其余26个省份均未制定专门的控烟地方性法规;4个直辖市(北京、上海、天津、重庆)均专门出台了控烟地方性法规。在27个省会(首府)城市中,有22个出台了专门的控烟地方性法规或规章。

《报告》指出,地方控烟立法逐渐完备,立法对控烟目的、控烟原则、控烟场所、控烟主体和责任、执法程序、倡导性规定等都有所涉及。

同时,控烟执法模式也在不断探索与创新,尤其是北京、深圳等城市,在多年控烟法治实践中,总结出了适合自己城市的控烟执法模式,取得了非常好的成效。

吸烟有害健康的理念深入人心

《报告》指出,中国关于公共场所禁烟的规定启动较早。

1987年,国务院就颁布了《公共场所卫生管理条例》。随后经过2016年、2017年两次修正,条例实施细则第十八条规定均被保留,这也说明中国政府承认“室内公共场所禁止吸烟”是一项控烟的强有力措施。

现行公共场所卫生条例实施细则第十八条为:室内公共场所禁止吸烟。公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传,并配备专(兼)职人员对吸烟者进行劝阻。

《报告》认为,这一规定有利于带动全国各个城市和其他部门开展控烟立法活动。

为履行《公约》,国民经济和社会发展纲要等重要政策、文件对控烟也多有重要表述,针对控烟进行了多维度的限制。我国控烟法治建设取得进展与成效,公共健康、精神文明等意识得以强化,机构改革重视疾病预防与健康保障职能,地方控烟立法逐渐完备,执法监督制度的探索与尝试取得明显成效。整体上看,吸烟有害健康的理念深入人心,公共健康与公共卫生的观念得到重塑并强化。

控烟立法层级低,与烟草制度不成体系

同时,《报告》也指出,囿于控烟立法以城市为主,效力层级较低;控烟法治监督制度不完善;控烟立法与其他烟草制度未形成完整的体系等,想要真正实现全面无烟城市依然任道重远。

对于中国控烟法治发展趋势,《报告》认为必须完善国家层面的控烟立法。从国家层面制定控烟立法,不仅是履行《烟草控制框架公约》的需要,同时也是建设“健康中国”的迫切要求。

同时,还应积极探索适应地方控烟法治的监督手段和方法,严格设置控烟范围,进一步探索综合执法体制,转变行政执法方式,形成公民自发控烟或监督他人吸烟行为,让公民成为社会治理的力量之一,成为行政执法与监督的主体之一。

《报告》提出,要以预防原则为主保障公共卫生与公众健康。措施包括,开展相关未成年人教育,强化未成年人禁止吸烟的意识,大力宣传烟草有害健康的理念,将这一理念普及于社会,提高社会公众的预防意识,加大处罚力度,彻底打消“潜在吸烟者”吸烟的想法,让已吸烟者逐渐控制吸烟,甚至戒掉吸烟行为。

《报告》还认为,应将控烟纳入整体制度设计中。控烟问题掺杂了众多且复杂的政治、经济、社会以及文化因素,单纯依靠末端的行政执法已经难以有效解决问题。未来需要整合中央与地方控烟立法、烟草行业规划与烟草税制改革、烟草销售许可制度与控烟执法监管,共同构建科学合理、整体性、全局性的控烟制度体系与法律体系,及时完善和调整配套措施,协调解决控烟过程中出现的问题与困难,有效推进控烟工作的贯彻与落实。

对话报告执笔人王轩:

落实控烟法规,推动公民自我约束

新京报:近日,有全国政协委员建议,国家层面进行控烟立法,您对此怎么看?

王轩:要启动全国立法,需要有相近的立法环境,如果各地差距很大的话,立法就不成熟、难成体系。各地方经济发展水平不同,公共健康政策水平不同,执法能力差异也比较大。我们认为,国家层面启动立法有难度。

据我了解,北京在进行控烟立法前期,相关部门就进行了充分沟通协调,拿出了切实可执行的方案,这就确保了法规不但能出台,还能行之有效。

新京报:不同城市控烟力度差异很大,原因是什么?

王轩:吸烟危害健康,从中央到地方对控烟都比较重视,但是,不同地区控烟力度差异比较大。我们调研发现,控烟力度的差异,与地方的经济发展水平、精神文明发展程度相关。经济和精神文明水平高的地区,更重视控烟。与控烟力度相关的另一个因素是执法,各地的执法水平差异比较大。深圳模式、北京模式、上海模式各不相同,但都能取得不错的效果。政府的重视程度、控烟执法模式等,对各个城市的控烟效果影响很大。

新京报:《健康中国行动(2019-2030年)》针对控烟行动提出,到2022年全国无烟法规覆盖人口比例应达到30%。您认为,要实现这一目标,应该从哪里入手?

王轩:从我们的研究看,如果想比较快见成效,还是要从提升公民控烟意识和强化执法两个角度来入手。目前四大直辖市、22个省会(首府)城市及部分较大城市,都有现成的控烟法规规定,但是并非所有城市都在严格地执行。把已有的规定执行好、落到实处,就已经是非常大的进步了。

另一方面,法律的实施,需要观念的转变。推进控烟,不应操之过急。控烟说到底是控行为,重要的是转变公民的认知,要把控烟放在公民自我约束的层面,进行宣传教育。尤其是要重视对青少年的宣传教育,控烟要从娃娃抓起。

新京报记者 沙雪良