《美国竞争法案》新瓶装旧酒 自己得病却让别人吃药

当地时间3月28日,美国联邦参议院以68∶28票的结果,通过了《美国竞争法案》。这份长达2375页的法案明确表示,其宗旨是以中国为“战略对手”,提振美国在科技、教育、经济、外交等多个领域的国际竞争力。

法案在参议院通过后,参议院多数党领袖舒默毫不掩饰地说,在半导体、生物技术和其他高科技产业等技术领域,美国“承受不起屈居第二的后果”。白宫发言人普萨基在书面声明中的表述则更加直截了当:“今天,参议院又向前迈进了一步——实现总统的愿景,加强我们的供应链,制造更多美国产品,在未来几十年里击败中国。”

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心秘书长刁大明接受中青报·中青网记者采访时表示,寄望于“内病外治”根除美国自身的沉疴顽疾,提升综合国力和治理能力,这种套路对美国而言并不新鲜;但通过立法将对华负面政策制度化、框架化,在中美邦交正常化之后还是第一次,未来中美关系可能面临整体挑战。

《美国竞争法案》新瓶装旧酒

2022年《美国竞争法案》的出炉过程,可谓一波三折。

2021年4月,舒默与共和党参议员托德·杨共同提出《无尽前沿法案》,旨在加大对科技领域的投资,赢得对华竞争,但由于争议太大而未获通过。5月,舒默又在已流产的《无尽前沿法案》基础上推出《美国创新与竞争法案》,计划投资2500亿美元用于科技研发,为“与中国在技术领域的全面抗衡”作准备。6月,参议院投票通过了《美国创新与竞争法案》。然而,众议院对此法案的反应却不温不火,该法案没了下文。

与此同时,众议院也在紧锣密鼓地炮制自己的对华竞争法案。跟参议院一样,众议院的《美国竞争法案》也有个蓝本——《生物经济研究和发展法案》,由得克萨斯州众议员艾迪·强森2021年7月提出,同样因争议较大而被搁置。在众议院议长佩洛西等人的推动下,2022年伊始,该法案糅合先前的“美国芯片法案”“鹰法案”等多部法案,以“美国竞争法案”的新名字再次出现在国会上。2月4日,众议院以微弱优势通过了这部长达3610页的法案。

众议院将《美国竞争法案》提交参议院后,共和党人却认为其对中国“不够强硬”,且“过度聚焦气候变化和社会不平等之类的不相关议题”。参议院用新瓶装旧酒,将《美国竞争法案》的内容换成了在众议院搁置多时的《美国创新及竞争法案》内容,但法案名称依然不变,并将修改后的法案返回众议院审议。

据美国国会4月4日发布的消息,众议院已要求召开协商委员会会议,就两院法案的分歧进行讨论。根据有关法律,参议院可删除法案中“没有实际支出”的条款,众议院可否决与法案核心内容“不相关”的条款;确定一致版本后,呈送美国总统拜登签字方能生效。

美国政府对华“竞争心切”

从目前发布的版本看,参众两院的法案既有相同之处,也有不同之处。两院都强调技术教育的重要性,将大力投资科学、技术、工程及数学(STEM)等教育项目,并授权在未来5年内向国家科学基金会拨款约800亿美元。两院均强化美国在国际电信联盟等国际技术标准制定机构中的领导地位——两个版本都提到,北京正“积极争取在这些领域的领导地位”。

两院版本的最大区别在于贸易政策,体现出两党在经济领域的不同政治立场。比如,参院版本中包含重启关税排除、退还进口商部分关税的条款,但众院版本中没有这类内容;众院版本中包含应对气候变化的条款,体现出民主党对气候问题的一贯关注,但参院版本中没有相关条款;众院版本提到要“加强台湾防务”,并要求将“台北经济文化代表处”改名为“台湾驻美代表处”,但参院版本中没有这一条。

在刁大明看来,这些区别都是细节问题,两院版本并没有方向性的重大差异。两院政治定位不同——参院侧重于宏观战略方针,众院则代表更碎片化的利益诉求。两院版本的主要分歧,体现在如何提升美国综合实力、如何进行利益分配上,在对华方面的分歧微乎其微。实际上,动辄数千页的法案本身就是一部“对华战略竞争总剧本”,目的是通过“一揽子方案”覆盖各方诉求,从而获得尽可能广泛的认可。

华盛顿对华“竞争心切”,在《美国竞争法案》推出前早已昭然若揭。去年7月,拜登签署一项“促进美国经济竞争力”的全面行政令,旨在打击各行业的“躺平”现象。在该行政令下,美国成立了白宫竞争委员会,成员包括司法部、运输部、商务部、农业部、证券交易委员会、联邦通信委员会等一众高官,以监督行政令的落实。

刁大明认为,这一系列动作说明,白宫“已经迫不及待,等不到立法就要行动”,对于《美国竞争法案》自然是乐见其成。因此,两院对此法案的协商过程并无悬念,“一两周内应该就能出结果”;法案提交到拜登手里,也会很快签署通过。另据法新社分析,这一法案将让拜登在11月的中期选举之前有更多的“政绩”可谈。

“美国自己得病却让中国吃药”

据粗略统计,众院版法案中有440处提到“China”——平均每8页就出现一次“中国”;参院版法案中有663处提到“China”——平均每3.6页就出现一次“中国”。“中国”俨然已成为推动提升美国竞争力的“工具”。

无论哪个版本的《美国竞争法案》,涉及“中国”的条款大致有三类:一是在科研、经济、外交等领域与中国展开竞争;二是对中国政府、产业和企业施加限制或直接打压;三是对涉港、涉疆、涉藏、涉台等中国内政问题进行干涉。尤其是在“对华竞争”方面,参众两院基本形成了一致意见。

根据中国国际关系问题研究院对两院版本的梳理,其中的共识包括:授权美国国务院聘请专家,协助美国企业进行涉华供应链管理事务;支持对华经济脱钩;应对中国向“对美具有重要战略价值的外国政府提供援助和融资的行为”;推进亚太地区基础设施项目;要求美国国务院在法案生效后180天内递交关于“中国对外能源发展投资态势”评估报告,此后每5年提交一次报告;促进美国信息通信产品服务出口和供应链渠道多元化,减少对华进口依赖,等等。

“近年来,《美国竞争法案》是美国两党能达成共识的、既涉及政策调整又涉及财政支出的少有重大法案之一。”刁大明说,通过立法确定负面对华政策框架,对中美关系必将造成更消极的影响。此外,法案中的某些条文并没有相应的落实方案,也就意味着没有时效限制,一旦某些政客打算在对华事务上采取负面行动,随时可以找到所谓立法依据——“这对中美关系而言就像悬在头上的剑”。他指出,自中美邦交正常化以来,中美之间从来没有发生过这样的情况,未来中美关系可能不再只是在某些具体议题上发生龃龉,而将遭遇“整体的、前景的挑战”。

对于涉华意味浓厚的两版《美国竞争法案》,中国外交部都作出了回应。今年2月众院版本发布时,发言人赵立坚表示,该法案充斥着冷战思维和零和理念,诋毁中国发展道路和内外政策,鼓吹对华竞争,就涉台、涉疆、涉港、涉藏等问题指手画脚。3月参院版本发布时,发言人汪文斌表示,相关法案涉华内容与中美两国各界希望加强交流合作的普遍愿望背道而驰。美国怎么发展是美国自己的事,不要把中国当假想敌,动不动拿中国说事。

“把解决自身问题的方式寄托在‘内病外治’上,自己有病却让别人吃药,显然不可能有效解决美国自身的问题。”刁大明说,这表明美国两党对国内问题缺乏清醒认知。二战后,美国政府对内实施“体制性领导”,对外进行“对抗性领导”。进入21世纪以来,美国各层面的问题日益凸显,国家发展陷入内外交困的状态,必须进行相应调整,如提振国家竞争力、提升回应民众诉求的治理能力等。

然而,美国两党制的政治结构和各方代表的不同利益,很难形成解决其社会问题的合力。“因此,美国需要一个说辞来给自己解套,即通过解决‘中国问题’来解决自身问题。当然,在应对‘中国问题’时,两党也有不同的利益诉求。”刁大明说。

打压中国难以阻碍中国发展

在《美国竞争法案》涉及的所有对华竞争领域中,半导体制造业是重中之重,两版法案均计划拨款520亿美元投资于美国半导体行业。

推出该条文的思路有迹可循。2021年全球遭遇的芯片荒,至今仍未明显缓解。上任不久后,拜登即在白宫召开半导体峰会,表示将以“激进”方式投资半导体和电池领域。同年9月,拜登政府要求多家半导体公司提供芯片供应链信息,以便掌握半导体供应现状。就在参议院通过《美国竞争法案》几天之前,美国商务部长雷蒙多召开跨党派会议,讨论美国在芯片领域如何与中国竞争。

“美国认为,半导体制造业是未来美国可以引领世界科技的方向。除了半导体芯片,包括AI在内的高新科技都有重要意义。显然,美国要在这些方向上继续发力。”刁大明认为,美国既然将世界格局定位为“战略竞争”,就要在有效保证美国竞争力和领导力的领域提前布局。美国素有确保其在尖端科技领域占得先机的惯例,从旨在研发核武器的“曼哈顿计划”,到小罗斯福时代提出的“无尽前沿法案”前身,概莫能外。只是,《美国竞争法案》与当年的计划相比具有更加明确的针对性。

但是,动用国家力量是否就能实现战略目标?以芯片制造为例,包括原材料生产、相应技术、在经济全球化背景下早已高度分工的制造环节等,美国是不是都能在短期内掌握?刁大明认为,美国的做法违背了经济全球化的逻辑。就算有足够资金支持,就算不会引起有关国家和地区的政治抵触,要将完整的产业链搬到美国国内,“恐怕也不是三五年就能办成的事”。试图通过在这些领域保持领先,从而达到压制中国发展的目的,也未必能如美方所愿。

面对美方近年来的一系列遏华举动,中方一直强调,新时期中美相处应该坚持三点原则,即相互尊重、和平共处、合作共赢。刁大明表示,战略是综合性的,如加强高层沟通、寻找更多的可能合作点、充分调动美国国内和全球范围内的积极因素等。

回顾过去一段时间的中美互动,刁大明指出,即便中美之间摩擦不断,但经贸结构仍然保持稳定,中国对美出口甚至有增无减。退一万步说,即便将来中美彻底“脱钩”,也可能在一定程度上有助于加快中国自主创新的步伐。他说:“尽管美国的国力和影响力不容小觑,但也难以阻碍中国的发展。历史经验早已说明了这一点。”

中国青年报北京4月6日电 中青报·中青网记者 胡文利